衔接“城尾乡头” 县城发展新图景加速绘就

来源：证券时报

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，以县城为重要载体的城镇化建设迎来顶层设计。文件为1472个县城以及394个县级市勾勒出发展新图景。

接受证券时报记者采访的专家表示，县城作为城镇体系的中间环节，既面临发展新机遇，也需要应对新挑战。《意见》的出台，不仅以顶层设计来努力解决当前新型城镇化发展难题，还通过全面的政策安排来为县域经济扩内需注入强劲动力，将会极大促进县域新型城镇化和经济社会全方位的高质量发展。

到县城就业安家

推进城镇化新转变

《意见》明确，到2025年，以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展，县城短板弱项进一步补齐补强，农民到县城就业安家规模不断扩大，县城居民生活品质明显改善。

“《意见》作为县域新型城镇化在国家层面的顶层设计，充分体现了党中央、国务院对县域发展的高度重视，既是新型城镇化深入推进的必然要求，也是促进城乡融合、共同富裕和现代化的重要举措。”中国科学院地理科学与资源研究所研究员陈明星向证券时报记者指出，《意见》内容全面系统，将会极大促进县域新型城镇化和经济社会全方位的高质量发展，有助于解决当前县域城镇化“水平偏低、人气不足、设施落后和产业乏力”等问题。

中国社会科学院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞表示，当前，城市化进入了“聚中有散”的阶段，县域经济发展正面临一个重要的新机遇，部分地区则面临衰退的挑战。

中泰证券研究所政策组负责人、首席分析师杨畅对记者表示，《意见》不仅是对“十四五”发展主线的政策延续，也是在应对县城发展呈现出的分化迹象。

县城作为城镇体系的中间环节，对于新型城镇化的推进具有至关重要的作用。

中国城市规划设计研究院院长、全国工程勘察设计大师王凯预计，到2035、2050年，我国城镇化水平有望达到75%~80%，未来还有1.5亿~2亿左右的新增城镇人口，仍将有4亿多农民生活在农村地区。因此，县级单元将成为城镇化的重要层级。

王凯指出，县城成为了农民进城定居的优选地，一代农民工绝大部分返回县城定居抚养第三代的情况比较普遍，二代农民工有的外出务工，有的已经就近就业，部分地区就业近域化的趋势已相当显著。

统计局数据显示，2021年全国外出农民工17172万人，其中省内流动10042万人。户籍所在乡镇地域以内从业的本地农民工也达到12079万人。清华大学中国农业农村研究院副院长、教授何宇鹏认为，就地就近转移已成为吸纳农民工的重要方式。

国家发改委有关负责人表示，县城位于“城尾乡头”，是连接城市、服务乡村的天然载体。推进县城建设，有利于引导农业转移人口就近城镇化，完善大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间布局。

以产业扩内需

推动县城城镇化建设，不仅是顺应人口流动的需求，还意味着为县域经济带来巨大潜能。尽管县城数量大、类型多，发展路径各不相同，但产业始终是县城建设发展的根基。《意见》对县城产业发展部署了一系列任务。

比如，在增强县城产业支撑能力上，重点发展比较优势明显、带动农业农村能力强、就业容量大的产业，统筹培育本地产业和承接外部产业转移，促进产业转型升级。在提升产业平台功能上，引导县域产业集中集聚发展。在健全商贸流通网络上，发展物流中心和专业市场，打造工业品和农产品分拨中转地。在完善消费基础设施上，改造提升百货商场、大型卖场、特色商业街，发展新型消费集聚区。在强化职业技能培训上，大规模开展面向农民工特别是困难农民工的职业技能培训。

“县城建设是扩大内需的重要引擎。”国家发改委有关负责人指出，现阶段，县城投资消费与城市的差距很大，人均市政公用设施固定资产投资仅为地级及以上城市城区的1/2左右，人均消费支出仅为地级及以上城市城区的2/3左右。推进县城建设，有利于扩大当期有效投资和居民消费，开拓新的巨大投资消费空间。

在中国社会科学院原副院长、央行货币政策委员会委员蔡昉看来，以农民工落户为核心的城镇化，从供给侧和需求侧都能够创造改革红利。在供给侧，中国的劳动力供给可从农业中得到转移补充，在需求侧，新增的市民将扩大消费总规模。

王凯表示，按照中央提出的“四化同步”，即新型工业化、农业现代化、信息化、城镇化成为下一步城镇化工作的必然选择。中国农业发展的设施水平不断提高，公共服务能力不断加强，过去说的“靠天吃饭，面朝黄土背朝天，割麦插秧累弯腰”已经成为了历史。当前国际形势更加要求我国建立自主可控的产业链和供应链。在自主可控的产业链和供应链的背景下，大城市周边的一些县域拥有更多的参与产业链分工合作的机会。此外，还有信息化赋能推动多层级空间联动。

中国人民大学农业与农村发展学院院长温铁军认为，发展产业的过程中，要让农民在一次分配中得到长期的财产性收入，并且用这种方式来推动市民与农民联合创业。这是值得高度关注的一个重要领域。

分类引导

因县施策已在路上

要实现不同区位、不同规模、不同发展形势的县城、县级市有序发展并不容易。《意见》提出要“分类引导县城发展方向”，明确将加快发展大城市周边县城、积极培育专业功能县城、合理发展农产品主产区县城、有序发展重点生态功能区县城、引导人口流失县城转型发展。

《意见》还提到，将推动试点先行。率先在示范地区推动县城补短板强弱项，细化实化建设任务，创新政策支撑机制和项目投资运营模式，增强县城综合承载能力，及早取得实质性进展。

陈明星表示，《意见》明确指出推动试点先行，合理把握县城建设的时序、节奏、步骤。后续工作的重点一方面是充分调动地方政府积极性，强化其在新型城镇化建设中的主体责任，另一方面是规划先行，因地制宜，从不同地域实际和特色出发，扎实开展规划建设和实施方案的科学编制，防止出现盲目跟风和重复建设甚至浪费的不良现象。

在倪鹏飞看来，都市圈、城市群的周边，巨型城市化地区，产业发展比较好的、人口相对比较稠密的县城会获得更充分的发展。对于文件提出了要引导人口流失县城转型发展，倪鹏飞认为，要正视这类县城面临衰退的挑战，尊重经济规律。“一些城市明显要衰落了，不能再像撒胡椒面一样进行大规模的基础设施建设和配套公共服务。”