土储管理拟结合城市更新划定储备片区 优先储备“存量用地”

来源：新京报

5月21日，自然资源部就《土地储备管理办法》（征求意见稿）（以下简称“土储意见稿”）公开征求意见。其中提到，储备计划结合城市更新、成片开发等工作划定储备片区，优先储备空闲、低效利用等存量建设用地。

土储意见稿目的在于发挥土地储备制度对“净地”供应的保障作用，促进土地节约集约利用和高效配置。这一土储意见稿出台的背景如何？与之前施行的土地储备相关法规有何不同？

完善土储制度，促进土地高效配置

此次《土地储备管理办法》（征求意见稿）是自然资源部会同财政部、中国人民银行、国家金融监督管理总局等部门依据《土地管理法》起草的。与之前相比，明确提出是为了“完善土地储备制度，促进土地节约集约利用和高效配置，提高建设用地支撑和保障能力，推动高质量发展”。

早在2001年，国务院印发《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号），提出“有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度”。2008年，国务院印发《关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号），要求“完善建设用地储备制度”。

直到2018年，为加强和规范土地储备管理，原国土资源部、财政部、中国人民银行、原中国银行业监督管理委员会联合修订印发《土地储备管理办法》（以下简称《办法》），其有效期5年，现已到期。

土地储备是指县级（含）以上自然资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用、落实和维护所有者权益，依法取得土地、实施资产管护、组织前期开发、储存以备供应的行为。从表述上看，此次征求意见稿增加了“落实和维护所有者权益，依法取得土地、实施资产管护”的内容。

与此同时，土储意见稿提到，各地应合理确定未来三年土地储备规模，对三年内可收储的土地资源，在总量、结构、布局、时序等方面做出统筹安排，结合城市更新、成片开发等工作划定储备片区，优先储备空闲、低效利用等存量建设用地。

其中，“结合城市更新、成片开发等工作划定储备片区”是此次新增加的内容。城市更新作为稳增长的重要力量，正在受到广泛关注。北京、上海、广州、深圳4个一线城市均在政府工作报告中，明确了2024年城市更新的实施计划。城市更新是一项长期且复杂的系统性工程，在市场化过程中存在资金需求大、涉及利益主体多、建设周期长、产业落地难、收益回报不确定等诸多难点和不确定性，为此城市更新也面临很多挑战。

北京市城市规划设计研究院院长石晓冬此前表示，城市更新的主体是复杂的，其实施过程也是复杂的。从规划的角度看，城市更新时代跟过去以新建为主的增量时代相比，不同的是要通过规划治理去构建一系列的新秩序，也包括社会治理的新秩序。在城市更新过程中，规划政策、土地政策、金融政策都发挥着较大作用。

土地储备机构名录更新调整为“动态更新”

此次土储意见稿优化流程管理，规范工作要求和标准。比如，调整全国土地储备机构名录更新要求，将“定期更新”调整为“动态更新”；优化年度土地储备计划编制工作流程，取消调整计划次数限制。

为了进一步规范储备土地入库标准，土储意见稿还提到“土地储备机构应对土地取得方式及程序的合规性、经济补偿、产权状况（包括所有权和用益物权、担保物权）等情况进行审核，不得为了收储而损害合法土地权益。对于取得方式及程序不合规、补偿不到位、土地权属不清晰，以及应办理原集体土地所有权或国有建设用地使用权等各类不动产权利注销登记手续而尚未办理的土地，不得入库储备”。

在规范储备土地不动产登记管理方面，土储意见稿要求，“储备土地原则上不再办理国有建设用地使用权首次登记，不得办理不动产抵押登记”。供应已登记发证的储备土地之前，土地储备机构应首先申请办理不动产注销登记，否则不得供应。

对于纳入储备的范围，土储意见稿提到，包括依法收回且原使用权已注销的国有建设用地。需要关注到，在5月17日举行的国务院政策例行吹风会明确，酌情以收回、收购等方式妥善处置已出让的闲置存量住宅用地。对此，自然资源部副部长刘国洪表示，这项工作主要是两条线：一条线是严格依法处置闲置土地，另一条线是加大对存量土地盘活利用的支持力度。

对此，中指研究院指数研究部总经理曹晶晶指出，此前自然资源部已经下发通知，要求各地新增土地供应量需要结合当地商品住宅去化周期以及盘活存量规模，将盘活存量土地规模作为增量供应的重要依据。

综合来看，业内人士认为，此次土储意见稿是在完善土地储备制度，促进土地节约集约利用和高效配置，提高建设用地支撑和保障能力，并且按照当前的实践进行调整改进，在储备计划、入库储备标准、前期开发、管护与供应、资金管理等方面做了制度上的安排。